Anggaran dan Dana Perimbangan

Definisi Anggaran

Menurut freeman (2003), anggaran adalah sebuah proses yang dilakukan oleh organisasi sektor publik untuk mengalokasikan sumber daya yang dimilikinya pada kebutuhan-kebutuhan yang tidak terbatas. Anggaran dapat juga dikatakan sebagai pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu dalam ukuran finansial. Bagi organisasi sektor publik seperti pemerintah, anggaran tidak hanya sebuah rencana tahunan tetapi juga merupakan bentuk akuntabilitas atas pengelolaan dana publik yang dibebankan kepadanya.

Fungsi Anggaran

Fungsi anggaran dalam manajemen organisasi sektor publik adalah:

1. Anggaran sebagai alat perencanaan. Dengan adanya anggaran, organisasi tahu apa yang harus dilakukan dan kearah mana kebijakan akan dibuat.
2. Anggaran sebagai alat pengendalian. Organisasi sektor publik dapat menghindari adanya pengeluaran yang terlalu besar atau adanya penggunaan dana yang tidak semestinya.
3. Anggaran sebagai alat kebijakan. Organisasi sektor publik dapat menentukan arah atas kebijakan tertentu.
4. Anggaran sebagai alat koordinator dan komunikasi. Dapat mengetahui apa yang harus dilakukan dan juga apa yang akan dilakukan oleh bagian/unit kerja lainnya.
5. Anggaran sebagai alat penilaian kinerja. Sebagai suatu ukuran yang bisa menjadi patokan apakah suatu bagian/unit kerja telah memenuhi target.

Siklus Penyusunan Anggaran

1. Penyusunan rencana anggaran. Tahapan penyusunan anggaran adalah tahapan pertama dari proses penganggaran. Pada tahapan ini, biasanya rencana anggaran disusun oleh pihak eksekutif yang nantinya akan melaksanakan anggaran tersebut.
2. Persetujuan legislatif. Anggaran diajukan ke lembaga legislatif untuk mendapatkan persetujuan. Dalam hal ini, lembaga legislatif akan mengadakan pembahasan guna memperoleh pertimbangan-pertimbangan untuk menyetujui atau menolak anggaran tersebut.
3. Pelaksanaan anggaran. Pada tahapan ini, anggaran yang telah disetujui pada tahapan sebelumnya mulai dilaksanakan oleh pihak eksekutif organisasi atau pelaksana anggaran lainnya.
4. Pelaporan dan audit. Pada tahap ini, realisasi anggaran akan dilaporkan dan diperbandingkan secara periodik dengan anggaran yang telah disetujui sebelumnya.

Model Penganggaran

Di dalam praktik penganggaran di berbagai negara dan dunia bisnis, model penganggaran telah dikembangkan sesuai dengan kebutuhan, situasi, dan kondisi. Beberapa jenis model anggaran telah dikembangkan seperti berikut:

a.    Line Item Budgeting

Organisasi bisnis maupun sektor publik pada umumnya menggunakan model ini dalam penyusunan anggaran karena model ini relatif lebih mudah. Cara penyusunan anggaran dilakukan dengan merinci jenis pendapatan dan belanja.

Line item budgeting memiliki kelemahan karena tidak bisa mengetahui jumlah yang akan dialokasikan kepada tiap unit sebagai responsibility centers. Selain itu, model ini tidak bisa mengukur tingkat aktivitas yang telah direncanakan dan diprioritaskan.

b.   Incremental Budgeting

Penganggaran dengan model ini, pada dasarnya menggunakan line item budgeting, tetapi dilakukan dengan menambahkan atau mengurangkan nilai anggarannya dari tahun sebelumnya. Jones dan Pendlebury (1996) menyatakan tiga alasan mengapa metode ini banyak digunakan. Pertama, banyak kegiatan untuk mencapai tujuan pemerintah telah dilakukan tahun lalu yang perlu dilanjutkan di tahun ini. Kedua, metode ini mudah dilakukan dan menghindari konflik antar unit pemerintah. Ketiga, metode ini sangat konservatif dengan adanya perubahan yang relatif kecil atau dengan batas tertentu berdasarkan pertimbangan yang memadai.

Kelebihan metode ini adalah mudah dan cepat karena hanya mendasarkan pada incremental dari anggaran tahun sebelumnya. Akan tetapi, kelemahannya adalah memungkinkan adanya pendapatan dan belanja yang sudah tidak sesuai dengan kenyataan.

c.    Revenue Budgeting

Penganggaran dengan metode revenue budgeting dilakukan dengan dasar kemampuan suatu negara untuk memperoleh pendapatan. Selanjutnya disusun belanja sesuai dengan kemampuan tersebut. Apabila disusun anggaran belanja sesuai dengan kemampuan memperoleh pendapatan negara, maka anggaran tersebut berimbang (balance budget). Selain itu, apabila melebihi pendapatan negara, anggaran belanja itu disebut anggaran pengeluaran (spending budget).

d.   Repetitive Budgeting

Metode penganggaran dengan mengulang dari tahun-tahun sebelumnya karena adanya kondisi yang tidak stabil di bidang ekonomi dan politik. Pertimbangan menggunakan metode ini karena tidak memungkinkannya menyusun dengan metode lain karena situasi dan kondisi yang tidak stabil.

e.    Supplemental Budgeting

Metode ini digunakan dengan cara membuat anggaran yang membuka kesempatan untuk melakukan revisi secara luas. Cara ini dilakukan apabila kondisi negara tidak ada kesulitan pendapatan negara, tetapi memiliki kendala administrasi.

Kelebihan metode ini adalah menyesuaikan anggaran dengan kondisi nyata (real) yang sedang berlangsung. Akan tetapi, kelemahan metode ini adalah ketidakjelasan dalam anggaran yang sering berubah. Selain itu juga ketidakjelasan arah prioritas dari belanja negara.

f.     Performance Budgeting

Dengan metode ini anggaran disusun berdasarkan pada kinerja yang dapat diukur dari berbagai kegiatan. Akan tetapi, metode ini juga menggunakan klasifikasi berdasarkan objek seperti line item budgeting. Faktor penentu di dalam metode ini adalah efisiensi dari berbagai kegiatan yang ada dengan menetapkan standar biaya (cost standard).

Kelebihan metode ini adalah bahwa kegiatan didasarkan pada efisiensi dengan adanya standar biaya berdasarkan kegiatan masa lalu. Kelemahannya adalah sulitnya mengukur performance setiap aktivitas pemerintahan, disamping kesiapan aparat negara dalam melaksanakan metode ini dengan baik.

g.    Planning Programming Budgeting System (PPBS)

Model PPBS dikembangkan untuk memungkingkan para pengambil keputusan (decision makers) mengambil keputusan berdasarkan perhitungan atau pendekatan ilmiah dari model-model manajemen keuangan yang ada. Di dalam model ini digunakan analisa biaya manfaat.

Penyusunan anggaran berdasarkan PPBS meliputi lima kegiatan pokok:

1. Perumusan tujuan organisasi dan unit-unit dibawahnya.

2.  Penyusunan program berdasarkan tujuan-tujuan yang sama dari setiap unit.

3. Program yang telah tersusun dirinci lagi menjadi aktivitas-aktivitas program (program element).

4.    Setiap element dibuat analisis biaya dan manfaat (cost and benefit analysis).

5.    Perhitungan biaya dan manfaat dalam setiap tingkatan program.

Kelebihan dari metode ini adalah memerlukan waktu yang lama dan secara teknis sulit dipraktikkan oleh aparat penyusun anggaran. Hal ini disebabkan oleh mengukur manfaat dengan nilai uang tidak mudah.

h.   Zero - Base Budgeting

Sesuai dengan namanya, anggaran disusun dari NOL, meskipun pada tahun sebelumnya telah dilakukan proses penganggaran. Anggaran tidak bergantung pada tahun sebelumnya sehingga hal ini merupakan lawan dari cara incremental budgeting yang sering kali ditemukan adanya program yang sudah tidak efektif, tetapi anggarannya justru meningkat.

Penyusunan anggaran dengan metode basis nol ini adalah dengan paket-paket keputusan (decision packages). Decision paclage adalah suatu dokumen yang menggambarkan informasi terkait dengan efek dari berbagai alternatif kegiatan. Secara ringkas, proses penganggaran meliputi tiga kegiatan pokok yaitu:

1. Pengidentifikasian unit keputusan (decision unit), yaitu unit organisasi yang akan melaksanakan program.

2. Pengembangan paket keputusan (decision packages) yang berisi program yang direncanakan dan alternatif lain yang terpisah dari program tersebut (mutually inclusive) atau berupa kelanjutan (incremental) sebagai perbaikan dari program sebelumnya.

3.    Penentuan peringkat decision packages, dengan susunan dari program yang membutuhkan dana yang rendah sampai dengan yang membutuhkan dana yang besar.

Klasifikasi Anggaran

Klasifikasi anggaran merupakan pengelompokan atau pembagian dari anggaran agar dapat memberikan gambaran yang lebih rinci.

1. Klasifikasi berdasarkan objek. Anggaran disusun berdasarkan jenis pendapatan dan belanja. Pendapatan terdiri dari penerimaan dalam negeri yang terdiri atas penerimaan perpajakan dan penerimaan negara bukan pakjak. Belanja diklasifikasikan dalam belanja operasional dan belanja modal.
2. Klasifikasi berdasarkan organisasi. Anggaran diklasifikasikan berdasarkan unit pemerintah seperti anggaran departemen pertahanan, anggaran departemen luar negeri dan seterusnya termasuk vertikal ke bawah.
3. Klasifikasi berdasarkan fungsi. Anggaran disusun berdasarkan fungsi belanja di dalam negara seperti sektor pendidikan, sosial, dan seterusnya.
4. Klasifikasi berdasarkan sifat/karakter (nature). Anggaran disusun berdasarkan sifat/karakter pendapatan dan belanja seperti pendapatan dalam negeri dan belanja operasional serta belanja modal(capital expenditures).

Problem Penganggaran

Meskipun penganggaran merupakan satu tugas pemerintah dari seluruh negara setiap tahun, berbagai persoalan masih sulit diselesaikan. Berikut ini persoalan yang muncul dalam praktik penganggaran diberbagai negara antara lain:

1.      Waktu yang terbatas.
2.      Ketidakseimbangan antara pendapatan dan belanja.
3.      Ketidakstabilan ekonomi dan politik.
4.      Kelemahan administrasi dan akuntabilitas.
5.      Pelaksana yang tidak memiliki moral yang memadai.

Anggaran Pemerintah Di Indonesia

Anggaran pemerintah di Indonesia telah mengalami perkembangan seperti anggaran yang mengedepankan belanja dan anggaran pendapatan belanja yang seimbang. Sejak tahun 1999, struktur anggaran pendapatan dan belanja yang seimbang diubah menjadi anggaran pendapatan belanja yang realistis.

a.    APBN

Struktur APBN berdasarkan jenis pendapatan dan jenis belanja terdiri dari tiga kelompok besar yaitu:

1.    Pendapatan Negara

Pendapatan negara terdiri atas:

Ø Pendapatan Dalam Negeri

Pendapatan dalam negeri dikelompokkan dalam dua kelompok besar yaitu penerimaan perpajakan dan penerimaan negara bukan pajak (PNBP). Penerimaan perpajakan merupakan sumber pendapatan utama bagi pemerintah pusat berasal dari penerimaan berbagai jenis pajak. Penerimaan perpajakan dapat diklasifikasikan sebagai berikut:

1)   Pajak Dalam Negeri

Pajak dalam negeri diperoleh dari:

·      Pajak Penghasilan (PPh)

·      Pajak Pertambahan Nilai (PPN)

·      Pajak Bumi dan Bangunan (PBB)

·      Cukai

·      Pajak lainnya diperoleh dari penerimaan seperti biaya materai

2)   Pajak Perdagangan Internasional

Pajak perdagangan internasional berasal dari penerimaan bea masuk dari kegiatan impor barang dan pajak/ pungutan ekspor barang.

Ø Pendapatan Hibah

Pendapatan hibah merupakan pendapatan yang diberikan oleh pihak lain baik dari negara lain maupun lembaga/perseorangan kepada pemerintah tanpa menimbulkan kewajiban untuk membayar kembali dengan mengeluarkan sumber daya ekonomi.

2.    Belanja Negara

Belanja dikelompokkan dalam dua kelompok besar yaitu:

Ø Belanja Pemerintah Pusat

Belanja pemerintah pusat meliputi belanja pegawai, belanja barang/jasa, belanja bunga, belanja subsidi, belanja sosial, dan belanja modal.

Selain klasifikasi berdasarkan janis belanja tersebut, belanja pemerintah pusat juga diklasifikasikan berdasarkan fungsi yaitu, pelayanan umum, pertahanan, ketertiban dan keamanan, ekonomi, lingkungan hidup, perumahan dan fasilitas umum, kesehatan, pariwisata dan budaya, agama, pendidikan , dan kependudukan dan perlindungan sosial.

Ø Belanja untuk Daerah

Belanja untuk daerah merupakan dana pembangunan dan dana otonomi khusus dan penyesuaian. Dana perimbangan terdiri dari dana alokasi umum (DAU), dana alokasi khusus (DAK), dan dana bagi hasil (DBH).

3.    Pembiayaan

Pembiayaan merupakan penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali dan/atau penerimaan dan/atau pengeluaran terkait dengan kekayaan negara dipisahkan yang digunakan untuk menutup defisit atau menggunakan surplus.

b.   APBD

Struktur APBD berdasarkan jenis pendapatan, belanja dan pembiayaan daerah dapat diklasifikasikan sebagai berikut:

1.    Pendapatan Daerah

Pendapatan daerah terdiri dari :

Ø PAD

PAD merupakan pendapatan dari pajak daerah, retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah, dan lain-lain pendapatan asli daerah yang sah. Pajak dan retribusi daerah merupakan pendapatan daerah yang telah diatur dalam peraturan perundang-undangan mengenai pajak dan retribusi daerah.

Ø Dana Perimbangan

Dana perimbangan merupakan pendapatan daerah dari transfer dana dari pemerintah pusat berupa belanja daerah. Dana perimbangan terdiri dari dana alokasi umum (DAU), dana alokasi khusus (DAK), dan dana bagi hasil (DBH).

Ø Lain-lain Pendapatan yang Sah

Lain-lain pendapatan yang sah merupakan pendapatan dari hibah, dana darurat, dana bagi hasil pendapatan dari provinsi, dana penyesuaian dan dana otonomi khusus, dan bantuan keuangan dari pemerintah lain.

2.    Belanja Daerah

Belanja daerah diklasifikasikan dalam dua kelompok besar yaitu:

Ø Belanja Tidak Langsung

Belanja tidak langsung merupakan belanja yang dianggarkan tidak terkait secara langsung dengan pelaksanaan program dan kegiatan. Belanja tidak langsung terdiri dari belanja pegawai, bunga, subsidi, hibah, bantuan sosial, belanja bagi hasil, bantuan keuangan dan belanja tak terduga.

Ø Belanja Langsung

Belanja langsung merupakan belanja yang dianggarkan terkait scara langsung dengan pelaksanaan program dan kegiatan. Belanja langsung terdiri dari belanja pegawai, belanja barang/jasa, dan belanja modal.

3.    Pembiayaan

Pembiayaan merupakan penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali dan/atau penerimaan dan/atau pengeluaran terkait dengan kekayaan negara dipisahkan yang digunakan untuk menutup defisit atau menggunakan surplus.

Mekanisme Dana Perimbangan

Dana perimbangan adalah dana yang berusmber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Dana perimbangan mencakup Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum dan Dana Alokasi Khusus.

     1.    Dana Bagi Hasil

Dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah dengan angka persentase tertentu didasarkan atas daerah penghasil untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentraslisasi. Sumber dana bagi hasil adalah pajak dan sumber daya alam.

a.    DBH Sumber Daya Alam

Pemerintah menetapkan alokasi DBH dari Sumber Daya Alam sesuai dengan penetapan dasar perhitungan dan daerah penghasil oleh Menteri Teknis setelah berkonsultasi dengan Menteri Dalam Negeri.

Khusus untuk sumber daya alam yang berada pada wilayah yang berbatasan atau berada pada lebih dari satu daerah, penetapan daerah penghasil SDA dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri berdasarkan pertimbangan menteri terkait.

DBH berasal dari 6 sektor, yaitu:

1. DBH Kehutanan. Dari IIUPH dan PSDH untuk daerah masing-masing sebesar 80% sedang dari Dana Reboisasi sebesar 40%.

2.    DBH Pertambangan Umum. Berasal dari dua hal, yaitu (1) Iuran Tetap (land rent), yaitu iuran yang diterima negara sebagai imbalan atas kesempatan Penyelidikan Umum, Eksplorasi, atau Eksploitasi pada suatu wilayah kerja. (2) Iuran Eksplorasi dan Eksploitasi (royalty) yaitu, iuran produksi pemegang kuasa usaha pertambangan atas hasil dari kesempatan eksplorasi/eksploitasi. Baik dari iuran tetap maupun eksplorasi dan eksploitasi, jumlah yang dibagikan kepada daerah sama, yaitu sebesar 80%.

3. DBH Perikanan. Berasal dari Pungutan Pengusahaan Perikanan dan Pungutan Hasil Perikanan. DBH dari perikanan ini sebesar 80% yang dibagikan dengan porsi sama besar untuk seluruh kabupaten/kota.

4. DBH Pertambangan Minyak Bumi. Masing-masing 15,5% berasal dari penerimaan negara sumber daya alam pertambangan minyak bumi dari wilayah kabupaten/kota dan provinsi yang bersangkutan, setelah dikurangi komponen pajak dan pungutan lainnya.

5.  DBH Pertambangan Gas Bumi. Berasal dari wilayah kabupaten/kota atau dari wilayah provinsi. Besarnya adalah 30,5%, setelah dikurangi komponen pajak dan pungutan lainnya.

6.  DBH Pertambangan Panas Bumi. Berasal dari Setoran Bagian Pemerintah dan/atau Iuran Tetap dan Iuran Produksi yang jumlahnya untuk daerah sebesar 80%.

Penyaluran Dana Bagi Hasil dilaksanakan dengan cara pemindahbukuan dari Rekening Kas Umum Negara ke Rekening Umum Daerah secara triwulan berdasarkan realisasi penerimaan sumber daya alam tahun anggaran berjalan.

     2.    Dana Alokasi Umum (DAU)

Adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antardaerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. DAU dialokasikan untuk provinsi dan kabupaten/kota. Jumlah keseluruhan DAU ditetapkan dalam APBN, dengan ketentuan sebagai berikut:

1. Jumlah keseluruhan DAU ditetapkan sekurang-kurangnya 26% dari Pendapatan Dalam Negeri Neto.

2.    Proporsi DAU antara provinsi dan kabupaten/kota dihitung dari perbandingan antara bobot urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan provinsi dan kabupaten/kota.

3.  Jika penentuan proporsi tersebut belum dapat dihitung secara kuantitatif, proporsi DAU antara provinsi dan kabupaten/kota ditetapkan dengan imbangan 10% dan 90%.

DAU = Celah Fiskal - Alokasi Dasar

Formula penghitungan DAU untuk suatu daerah adalah:

di mana,

Celah Fiskal = Kebutuhan Fiskal - Kapasitas Fiskal

DAU atas dasar celah fiskal untuk suatu provinsi adalah:

DAU Provinsi = Bobot Provinsi x DAU Provinsi

Bobot Provinsi =

di mana,

Sementara, DAU atas dasar celah fiskal untuk suatu kabupaten/kota dihitung berdasarkan perkalian bobot kabupaten/kota yang bersangkutan dengan jumlah DAU seluruh kabupaten/kota.

     3.    Dana Alokasi Khusus (DAK)

Merupakan dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan merupakan bagian dari program yang menjadi prioritas nasional.

a.   Penetapan Kegiatan Khusus

Kegiatan khusus yang akan didanai dari DAK diusulkan oleh Menteri Teknis dan baru ditetapkan setelah berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri, Menteri Keuangan, dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional, sesuai dengan Renja Pemerintah yang disampaikan kepada Menteri Keuangan.

b.   Penghitungan Dana Alokasi Khusus

Setelah menerima usulan kegiatan khusus, Menteri Keuangan melakukan penghitungan alokasi DAK, yang dilakukan melalui dua tahapan, yaitu:

1.   Penentuan daerah tertentu yang menerima DAK yang memenuhi kriteria umum, khusus, dan teknis.

2. Penentuan besaran alokasi DAK masing-masing daerah, yang ditentukan dengan perhitungan indeks berdasarkan kriteria umum, khusus, dan teknis.

c.    Penetapan dan Penggunaan Dana Alokasi Khusus

Alokasi DAK per daerah ditetapkan dengan Peraturan Menteri Keuangan. Penggunaan DAK harus dilakukan sesuai dengan Petunjuk Teknis Penggunaan DAK yang dikeluarkan oleh Menteri Teknis.

Ada beberapa kewajiban yang melekat pada daerah penerima DAK, yaitu:

1. Daerah penerima DAK wajib mencantumkan alokasi dan penggunaan DAK-nya di dalam APBD.

2. Kecuali untuk daerah dengan kemampuan keuangan tertentu, daerah penerima DAK wajib menganggarkan Dana Pendamping dalam APBD sekurang-kurangnya 10% dari besaran alokasi DAK  yang diterimanya.

3. Kepala Daerah penerima DAK harus menyampaikan laporan triwulan yang memuat laporan pelaksanaan kegiatan dan penggunaan DAK kepada Menteri Keuangan, Menteri Teknis, dan Menteri Dalam Negeri.